A Portaria PGFN nº 10.826/2022 foi editada pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional com o objetivo declarado de regulamentar a transação tributária prevista na Lei 13.988/2020. Na prática, criou exigências que não estão na lei e se tornaram o principal instrumento administrativo usado para indeferir pedidos de compensação com créditos de terceiros e precatórios. O principal deles é a CVLD, Certidão de Verificação de Liquidez e Certeza da Dívida.
Para o especialista em Direito Tributário Fernándo Silva, autor do livro “Controle de Legalidade na Compensação Tributária Federal” (SEQUER SE QUER, 2026), que dedica todo o segundo volume de sua série editorial ao tema, a Portaria configura um caso-exemplo do que ele denomina “triplo desvio do controle de legalidade”.
O conceito, desenvolvido ao longo do livro, descreve um padrão em que uma portaria contraria a lei, a administração ignora a hierarquia normativa e garantias constitucionais são relativizadas por atos infralegais.
“A CVLD é emblemática. A Lei 13.988/2020 não exige esse documento. A Lei 9.430/1996, que disciplina a compensação administrativa, também não. Foi a Portaria que criou a exigência. Quando um ato infralegal cria obrigação não prevista em lei, temos excesso regulamentar, e isso não é opinião, é o que a Constituição estabelece no artigo 5º, inciso II”, afirma Silva.
O que a Lei 13.988/2020 efetivamente prevê
A Lei 13.988/2020 regulamentou a transação tributária no âmbito federal. Em seu texto, admite expressamente o uso de créditos para quitação de débitos inscritos em dívida ativa. O Decreto nº 11.249/2022 reforçou essa via. A Emenda Constitucional nº 113/2021 consolidou que o cessionário sucede o credor originário em todos os direitos, o que inclui créditos tributários e precatórios adquiridos por cessão regular.
O artigo 74 da Lei 9.430/1996, por sua vez, é o dispositivo central da compensação administrativa federal. Ele estabelece que o contribuinte pode apresentar declaração de compensação com crédito próprio, e a operação produz efeito imediato, ressalvada a homologação posterior. A lei não distingue crédito originário de crédito adquirido, e tampouco condiciona a compensação à apresentação de certidão específica.
“A legislação é clara e posterior à maioria dos atos administrativos que hoje restringem a compensação. O que vemos é a administração tributária resistindo a aplicar uma lei que o Congresso já aprovou. Quando a Portaria 10.826 cria a CVLD, cria uma barreira que o legislador deliberadamente não criou. A hierarquia normativa não admite esse movimento”, explica o especialista.
O triplo desvio do controle de legalidade
No segundo volume de sua série editorial, Silva desenvolve o conceito de “triplo desvio” para descrever o padrão normativo que impacta a compensação no Brasil. O primeiro desvio ocorre quando a portaria contraria a lei, como no caso da CVLD. O segundo se manifesta quando a administração ignora a hierarquia normativa e aplica a portaria como se ela se sobrepusesse à lei. O terceiro acontece quando garantias constitucionais do contribuinte são relativizadas por atos infralegais, em situações nas quais a Constituição, as leis federais e os decretos presidenciais já estabeleceram o direito.
“O triplo desvio não é uma tese acadêmica distante da realidade. É a descrição técnica do que acontece em quase todo pedido administrativo de compensação com crédito de terceiros. A portaria é aplicada, a lei é ignorada e o contribuinte precisa judicializar para fazer valer um direito que já existe. Isso gera custo, demora e insegurança jurídica desnecessária”, afirma Silva.
O que a jurisprudência já decidiu
A defesa da compensação com créditos de terceiros no Judiciário tem produzido decisões consistentes. O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento no REsp 1.137.738/SP (Tema 265) de que a compensação tributária é direito do contribuinte, não faculdade da administração. A Súmula 461 do STJ reforça que o contribuinte pode optar entre o precatório e a compensação, o que implica reconhecer a legitimidade do uso do crédito.
Em primeira instância, decisões como a da 6ª Vara Federal de Pernambuco, de 2024, concederam tutela antecipada para suspender a exigibilidade de tributos mediante crédito judicial de terceiro, com base direta na EC nº 113/2021 e na Lei 13.988/2020. Para Silva, essas decisões mostram que o Judiciário está aplicando a lei enquanto a administração continua presa a portarias.
“Os tribunais já sinalizaram que a CVLD e outras exigências infralegais não podem se sobrepor à Constituição e às leis. Quando um juiz federal concede tutela antecipada para afastar a Portaria 10.826, o que ele está fazendo é exercer controle de legalidade, exatamente o que a administração deveria ter feito antes. A legalidade é inequívoca. O que falta é alinhamento institucional”, conclui o especialista.”
Por que o tema ganha urgência às vésperas da reforma tributária
A reforma tributária começa a vigorar em 2026 e se estende até 2033, substituindo PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS por IBS e CBS. Nesse intervalo, o estoque de créditos acumulados no sistema atual precisará ser aproveitado, e o modo como isso será feito ainda depende de regulamentação. O estoque de precatórios federais já supera R$ 300 bilhões, e decisões sobre liquidez de crédito impactam diretamente nos planejamentos tributários em curso.
Para Silva, o risco é que a mesma lógica que hoje produz a CVLD se reproduza na regulamentação da transição. A falta de clareza sobre o aproveitamento de créditos pode abrir espaço para novas exigências infralegais, e a experiência recente mostra que, uma vez instalada a exigência, ela é difícil de reverter sem decisão judicial.
“O momento é de reposicionar o debate. A transição da reforma vai exigir regulamentação. O contribuinte precisa acompanhar ativamente cada ato normativo publicado a partir de 2026, porque é nesse intervalo que novas CVLDs podem nascer. Quem esperar para reagir vai encontrar portas fechadas. Quem acompanhar o debate pode influenciar a regulamentação antes que ela se consolide”, alerta Silva.
Três frentes de atuação para contribuintes
Silva organiza a resposta em três frentes complementares. A primeira é o conhecimento técnico, entender exatamente o que a lei permite, o que a portaria exige a mais, e onde está a divergência. A segunda é o planejamento, estruturar a utilização de créditos antes da transição, documentar a cadeia dominial, obter pareceres jurídicos robustos. A terceira, quando necessária, é a judicialização, buscar no Judiciário a aplicação da lei que a administração não aplica de imediato.
“A compensação com crédito de terceiros é legal. O direito existe. A barreira não é jurídica, é informacional e operacional. Empresas que entendem a hierarquia normativa, que documentam bem e que não hesitam em judicializar quando preciso conseguem utilizar seus créditos. A Portaria 10.826 não pode ser o ponto final da conversa. Ela é um ato infralegal sujeito a controle, e esse controle precisa ser exercido”, conclui o especialista.
Sobre Fernándo Silva
Fernándo Silva é especialista em Direito Tributário, com atuação destacada em compensação tributária federal, e sócio da FS Soluções Tributárias, sediada em Goiânia (GO) e com atuação nacional. Autor de “Compensação Tributária, Fundamentos Constitucionais, Limites Administrativos e Perspectivas Práticas” (Dámais, 2025), “Controle de Legalidade na Compensação Tributária Federal” (SEQUER SE QUER, 2026) e “A Nova Ordem Tributária Nacional” (em produção). Atua em operações de compensação com créditos de terceiros e precatórios em âmbito federal.
